Antes de iniciar os suscintos apontamentos, seguem algumas questões para reflexão:
1) Tendo em conta que o IBS e a CBS não integrarão suas próprias bases de cálculo, bem como não integrarão a bases de cálculo do IS (art. 156-A, §1º XI e art. 195, § 17 ambos da CF1/988 – redação da EC 132/2023), e que não há previsão constitucional, explícita, quanto à exclusão dessas exações das bases de cálculo do ICMS e do ISSQN, seria juridicamente legítimo sustentar a possibilidade de inclusão do IBS e da CBS nas bases de cálculo do ICMS e do ISSQN?
2) Considerando que o “Imposto Seletivo” teria sido concebido como instrumento de indução comportamental com foco na proteção ambiental e na saúde pública, no âmbito do Direito Tributário, qual a justificativa para a adoção de uma base de incidência restrita, limitada a determinados bens e serviços, em detrimento de uma aplicação mais ampla a outros produtos igualmente prejudiciais ao meio ambiente e à saúde?
3) Diante da previsão constitucional da paridade de representação dos Municípios no Comitê Gestor do IBS, e que essa representação será de 27 membros, representando Municípios e o Distrito Federal, em que 14 representantes serão escolhidos por meio de votação com pesos iguais para os votos de todos os Municípios e que 13 representantes escolhidos por meio de votação com pesos proporcionais à população de cada Município, seria possível afirmar que o maiores Municípios poderão exercer uma maior influência na tomadas de decisões, em detrimento da participação dos menores e menos populosos Municípios?
- Introdução
A EC nº 132/2023 modifica a sistemática tributária de incidência sobre o consumo, ampliando a materialidade sobre a qual incidirá a tributação substitutiva do PIS da COFINS, do IOF sobre seguros (substituídos pela Contribuição sobre Bens e Serviços – CBS), do ICMS e do ISSN (sendo sucedidos pelo Imposto sobre Bens e Serviços – IBS). Ainda, cria o Impostos Seletivo – IS, incidente sobre operações com bens e serviços prejudiciais à saúde e ao meio ambiente. Além disso, zeram-se as alíquotas do IPI nas operações produtivas que sejam ao mesmo tempo realizadas também na Zona Franca de Manaus.
O texto, também, aborda o Comite Gestor do IBS, trazendo diretrizes gerais que deverão ser observadas para regulamentação via Lei Complementar (que atualmente á e a Lei Complementar nº 214/2025).
Embora a EC nº 132/2023 aborde outras questões além da mudança da tributação sobre o consumo, o foco aqui tratado será acerca dessa central alteração sobre a incidência tributária no consumo, envolvendo o IBS, a CBS, o Comitê Gestor e o Imposto Seletivo. Serão abrangidos no texto adiante, pontos centrais de uma forma mais sintética, já que um detalhando não seria possível, pela limitação intentada, devido à extensão e às especificidades trazida na EC.
- Principais considerações referentes às mudanças implementadas pela reforma tributária sobre o consumo – EC nº 132/2023.
2.1 Extinção de tributos, com outros em substituição e outros pontos centrais
Os tributos serão extintos:
- Âmbito federal – o PIS, a COFINS e o IOF sobre operações de seguros, serão substituídos pela Contribuição sobre operações com Bens e Serviços (CBS). O IPI, terá a partir de 2027 sua alíquota reduzida a 0%, exceto para as atividades incentivadas na Zona Franca de Manaus (ZFM).
Houve a instituição do Imposto Seletivo que incidirá sobre bens e serviços que sejam prejudiciais à saúde e ao meio ambiente, com incidência em apenas uma vez. Contudo, parece ter sua relevância vinculação à manutenção da arrecadação do IPI e sua partilha de 60%), como uma espécie de “Imposto especial sobre o consumo”, sem qualquer pretensão de ser indutor/regulador de comportamento.
- Âmbito Estadual e Municipal – o ICMS e o ISSQN, com redução gradual até 2032, serão substituídos pelo Impostos Sobre Operações com Bens e Serviços (IBS).
Tanto o IBS quanto a CBS terão os mesmos fatos geradores, bases de cálculo, hipóteses de não incidência, sujeitos passivos; imunidades (inclusive a reciproca, a religiosa, a dos partidos políticos etc.); regimes específicos, diferenciados ou favorecidos de tributação; regras de não cumulatividade e de creditamento. No caso da imunidade, não se aplica para as contribuições para a seguridade social das entidades beneficentes e de assistência social.
Deve se registar que o IBS, a CBS, bem como o IS, não incidirão sobre sua própria base de cálculo (cálculo por fora – (art. 156-A, §1º XI, art. 195, § 17 e art. 153, § 6º, III, todos da CF1/988 – redação da EC 132/2023). Todavia, o IS integrará a base de cálculo do ICMS (até que seja extinto – período de transição), do IBS e da CBS (art. 153, § 6º, IV da CF/1988).
Por outro lado, não há previsão constitucional explícita quanto à exclusão do IBS e da CBS das bases de cálculo do ICMS e do ISSQN, o que poderá acabar fomentando o contencioso tributário na eventual exigência do ICMS e do ISSQN com a inclusão do IBS e da CBS em suas bases de cálculo. Inclusive sobre o tema, existe o Projeto de Lei Complementar nº 16/2025 que “Altera a Lei Complementar nº 87, de 13 de setembro de 1996, e a Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025, para cumprimento do art. 149-B e para aplicação do princípio da neutralidade de que trata o § 1º do art. 156-A, ambos da Constituição Federal”, apresentado na Câmara dos Deputados em 06/02/2025, aguardando definição de relator da Comissão de Finanças e Tributação[1].
A legislação que instituiu o IBS e a CBS (LC nº 214/2025) é única e uniforme em todo o território nacional, com a ressalva que cada ente (Estados, Distrito Federal e Municípios), fixará suas alíquotas próprias por lei específica (podendo optar por praticar a alíquota de referência), sendo as mencionadas exações cobradas pelo somatório das alíquotas do Estado e do Município do destino.
Com a nova sistemática, o IBS será arrecadado para o destino do consumo da operação objeto de incidência, o que ocorrerá progressivamente, de 2029 até 2077.
Sendo não cumulativos, como regra, nas operações imunes e ou isentas não haverá direito a crédito de IBS e de CBS para compensação nas operações seguintes.
Com exceção das hipóteses previstas na Constituição Federal, fica proibida, a concessão de incentivos e benefícios financeiros ou fiscais relativos ao imposto ou de regimes específicos, diferenciados ou favorecidos de tributação.
Há previsão de que ocorrerá a cooperação entre as administrações tributárias dos entes federados, incluindo o Comitê Gestor e a Procuradoria da Fazenda Nacional.
Consta determinação de que LC delineará as hipóteses de devolução do IBS e da CBS às pessoas físicas, inclusive os limites e os beneficiários, com o objetivo de reduzir as desigualdades de renda, o que foi tratado pela LC nº 214/2025, em seus artigos 112 a 124, cabendo ao Comitê Gestor do IBS gerir a devolução do IBS e à Receita Federal (RF), a devolução da CBS. Como cada ente poderá regular de forma diversa, a devolução tem a chance de receber tratamento parcialmente diverso, já que possui regras comuns.
Em continuidade, com a previsão de regimes específicos de tributação, deixou-se, também, a cargo da LC definir as regras gerais desses regimes, como no caso de operações com combustíveis em que haverá a incidência monofásica, serviços financeiros, operações com bens imóveis, planos de saúde, concursos de loteria, atividades de cooperativas, serviços de hotelaria, parques de diversão, parques temáticos, bares e restaurantes, agências de turismo, atividade esportiva por Sociedade Anônima de Futebol (SAF), aviação regional, agências de turismo; serviços de transporte coletivo de passageiros intermunicipal e interestadual , ferroviário e hidroviário.
Essas regras dos regimes específicos estão delineadas na LC nº 214/2025, em seus artigos 172 a 307, que por serem extensas e específicas não serão aqui abordadas.
Essa mesma LC nº 214/2025 trata do IS ( com alíquota máxima de 1%, que incidirá apenas uma vez, não integrando sua própria base de cálculo,, porém integrará a base de cálculo do ICMS, do ISSQN, do IBS e da CBS), tendo sido criado, provisoriamente, o Comitê Gestor do IBS, que será objeto de Lei Complementar, cujo temário tem sido abordado no Projeto de Lei Complementar nº 108/2024, que “Institui o Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (CG-IBS); dispõe sobre o processo administrativo tributário relativo ao lançamento de ofício do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS)”, além de outras alterações legislativas. Esse PLP nº 108/2024 encontra-se no Senado Federal, em tramitação na Comissão de Constituição e Justiça, já tendo recebido 22 emendas[2].
2.1.1. Regimes diferenciados
A EC 132/2023 prescreve que a LC tratará dos regimes diferenciados, que possuirão redução das alíquotas de IBS e de CBS. A LC nº 214/2025 trata de alguns diferenciados apenas em relação à CBS (arts. 308 a 316) e outros regimes diferenciados comuns, tanto para o IBS quanto à CBS (arts. 126 a 163)
2.1.1.1. Redução de 100%
A EC nº 132/2023, determinou que a LC (e consta na LC nº 214/2025, arts. 143 a 156) delineasse as hipóteses de redução das alíquotas dos serviços de serviços de transporte público coletivo de passageiros rodoviário e metroviário de caráter urbano, semiurbano e metropolitano (isento – arts. 157 da LC nº 214/2025); e redução das alíquota a 0% para operações com dispositivos médicos; dispositivos de acessibilidade para pessoas com deficiência; medicamentos; e produtos de cuidados básicos à saúde menstrual; produtos hortícolas, frutas e ovos; serviços prestados por Instituição Científica, Tecnológica e de Inovação (ICT) sem fins lucrativos, aquisições de automóveis de passageiro por pessoa com deficiências ou para uso com taxi; para atividades de reabilitação urbana de zonas históricas e de áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística (isenção ou redução das alíquotas a zero).
Para os serviços de educação de ensino superior nos termos do Programa Universidade para Todos (Prouni), a redução da alíquota à 0%, seria apenas para a CBS.
2.1.1.2. Redução de 60%
Na EC nº 132/2023 há a previsão de ser regulamenta em LC (e é tratada na LC nº 214/2025, arts. 128 a 142 e 158), a redução de 60% das alíquotas do IBS e da CBS para serviços de educação; serviços de saúde; dispositivos médicos; dispositivos de acessibilidade para pessoas com deficiência; medicamentos; produtos de cuidados básicos à saúde menstrual; serviços de transporte público coletivo de passageiros rodoviário e metroviário de caráter urbano, semiurbano e metropolitano; alimentos destinados ao consumo humano; produtos de higiene pessoal e limpeza majoritariamente consumidos por famílias de baixa renda; produtos agropecuários, aquícolas, pesqueiros, florestais e extrativistas vegetais in natura; insumos agropecuários e aquícolas; produções artísticas, culturais, de eventos, jornalísticas e audiovisuais nacionais, atividades desportivas e comunicação institucional; e bens e serviços relacionados a soberania e segurança nacional, segurança da informação e segurança cibernética e operações relacionadas a projetos de reabilitação urbana de zonas históricas e de áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística dos Municípios ou do Distrito Federal, a serem delimitadas por lei municipal ou distrital.
2.1.1.3. Redução de 30%
A LC nº 214/2025 (art. 127), nos termos da EC nº 132/2023, definiu as 17 profissões desenvolvidas individualmente ou por meio de sociedade, com desenvolvimento profissional pessoal (submetidas à fiscalização de conselhos profissionais) que serão beneficiadas com a redução de 30% das alíquotas do IBS e da CBS.
2.2 Comitê Gestor
A instituição do Comitê Gestor do IBS (CGIBS) delineada no artigo 156-|B da CF/1988, ainda pendente de definição permanente e objeto do PLP nº 108/2024, em tramitação no Senado Federal, foi instituído provisoriamente até 31/12/2025, (arts. 480 a 484) pela LC nº 214/2025.
A União custeará, com posterior ressarcimento do CGIBS, as despesas necessárias à sua instituição. O Comitê terá independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira. As competências que serão exercidas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, exclusivamente, via Comitê Gestor, estão previstas como sendo as de editar regulamento único; de uniformizar a interpretação e aplicação da legislação do IBS; de arrecadar o imposto, de realizar as compensações e distribuir o produto da arrecadação entre os entes subnacionais; e a de decidir o contencioso administrativo.
A participação dos entes federativos subnacionais, na instância máxima de deliberação, será composta por 27 representantes do Estados e do Distrito Federal; 27 representantes dos Municípios e do Distrito Federal (desses últimos, 14 serão definidos com base nos votos de cada município (votos com valor igual para cada município) e os 13 restantes, com base nos votos de cada município, ponderados pela quantidade da população). Haverá alternância na presidência do órgão entre o conjunto de Estados e o DF e o Conjunto de Municípios e o DF e O financiamento do CGIB se dará com percentual do produto da arrecadação do IBS destinado a cada ente federativo.
O controle externo do CGIBS será exercido pelos Estados, DF e Municípios.
O CGIBS, a RF e a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN) atuarão, com celebração de convênios de assistência mútua e compartilhamento de informações, de forma a harmonizar normas, interpretações, obrigações acessórias e procedimentos relativos aos IBS e à CBS.
2.3. Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais de ICMS– art. 12 da EC 132/2023
Instituiu-se o Fundo de Compensação de benefícios fiscais ou financeiro-fiscais do ICMS, para compensar entre janeiro de 2029 e final de dezembro de 2032, a redução dos benefícios do ICMS, para os beneficiários por prazo certo sob condições. De 2025 a 2032 a União entregará ao fundo, com atualização cumulada do Índice de Preços ao Consumidor (IPCA) da seguinte forma: em 2025 e em 2032 – R$ 8 bilhões; em 2026 e 2031 – R$ 16 bilhões; em 2027 e 2030 – R$ 24 bilhões; e em 2028 e 2029 – R$ 32 bilhões.
A LC nº 214/2025 (arts. 384 a 407) trouxe regras para a realização das compensações da redução e extinção benefícios de ICMS, inclusive em relação à repercussão econômica na apuração de tributos federais.
2.4. Fundo de Desenvolvimento Regional
Institui-se o Fundo de Desenvolvimento Regional, com o objetivo de reduzir as desigualdades regionais e sociais, recebendo entregas de recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Nessa linha, já ficou determinado que LC instituirá o Fundo de Sustentabilidade e Diversificação Econômica do Estado do Amazonas (art. 92-B, §2º ADCT e o Fundo de Desenvolvimento dos Estados da Amazônia Ocidental e do Amapá (art. 92-B, §6º ADCT).
2.5. Transição
A EC nº 132/2023 estabeleceu as regras de transição para a nova sistemática tributária, que em 2033, havendo saldo credor de ICMS (que serão a partir desse ano corrigidos pelo IPCA) por parte dos contribuintes, deverá se fazer requerimento para homologação dos créditos, para serem compensados com o IBS. Na LC nº 214/2025, as regras de transição para o IBS e para a CBS estão prescritas nos artigos 342 a 373
Em 2026, o IBS será exigido com a alíquota estadual de 0,1% e alíquota de CBS com a alíquota de 0,9%.
Já partir de 2027, tem início a cobrança da CBS e do IS, com a extinção do PIS e da COFINS, com a redução do IPI a 0%, com exceções para as atividades incentivas na ZFM.
Por sua vez, de 2029 a 2032, o IBS passará para a alíquota estadual de 0,05% e alíquota municipal de 0,05%. No que tange à CBS, sua alíquota será reduzida em 0,1%. Como contrapartida, haverá a redução progressiva das alíquotas de ICMS e ISSQN, que ocorrerá na seguinte proporção: 2029 – 90%; 2030 – 80%; 2031 – 70%; 2023 – 60%. Ainda, os benefícios fiscais não relacionados às alíquotas, deverão ser reduzidos à mesma proporção da redução das alíquotas. A partir de 2033 ficam extintos o ICMS e o ISSQN.
Em relação a arrecadação do IBS, que passa a ser para o destino, haverá a progressão na mudança, sendo entre 2029 e 2032 – 80%; em 2033 – 90% e entre 2034 e 2077, será anualmente reduzido à razão de 2,222% (1/45).
- Algumas breves ponderações / conclusões
Com a instituição do IBS e da CBS há uma ampliação da materialidade de incidência, não havendo mais delimitação de atividades que poderiam estar fora da incidência tributária do ICMS, do ISSQN, do PIS e da COFINS, e até mesmo do IOF sobre seguros. Com a previsão alegada de um pretendido equilíbrio de carga tributária, em que supostamente todos os setores pagariam a mesma equivalência tributária, certamente o setor de prestação de serviços acabará tendo um impacto maior com a elevação da carga tributária.
Como várias operações estão inclusas nos regimes diferenciados, com redução de alíquotas do IBS e da CBS, a verificação de não manutenção da arrecadação que vinha sendo realizada pelo PIS, COFINS, IOF sobre seguro, IPI, ICMS e ISSQN, acabará por ensejar uma revisão dessas isenções para vários itens dos respectivos anexos contidos na LC nº 214/2023, que tratou das operações beneficiadas com as reduções de alíquotas do IBS e da CBS.
Ainda que se tenha levantado as bandeiras da simplificação e do contate à regressividade, o que se verifica é a possibilidade da manutenção da regressividade da tributação sobre o consumo, com a redução de alíquotas para determinados seguimentos, como nas operações do agronegócio que não teria razão de ser, ainda que se tente argumentar que baratearia o custo dos alimentos (o que não necessariamente é verdadeiro). Ainda, há uma simplória medida de Cashback, que poderá ser uma ação mais simbólica do que efetiva para se reduzir a regressividade tributária.
A criação do CG-IBS e sua implementação, incluindo funcionamento e fiscalização externa, demandará a elaboração de normas seja pelo próprio órgão, seja pelos Tribunais de Contas dos Estados e dos Municípios. Essas demandas normativas prescindirão de conciliações de interesses e de entendimentos.
Igualmente deverá haver uma harmonização da aplicação das regras entre IBS (atribuição do CGIBS) e CBS (atribuição da RF) a fim de se evitar tratamento diverso para a mesma materialidade ocorrida.
Ao se analisar as delimitações da EC nº 132/2023, o “Imposto Seletivo” transparece ter uma viés de natureza mais fiscal (inclusive para manter a importância da arrecadação do IPI e sua partilha de 60%), como uma espécie de “Imposto especial sobre o consumo”, sem qualquer pretensão de ser indutor/regulador de comportamento, incidindo sobre bens e serviços prejudiciais à saúde e ao meio ambiente (sendo mais uma inclusão , das externalidades negativas no preço da operação como um todo), podendo haver concomitância entre essa prejudicialidade e a essencialidade dos bens e serviços objeto de sua incidência.
Referências:
BRASIL, Emenda Constitucional nº 132 de 20 de dezembro de 2024, que “Altera o Sistema Tributário Nacional”. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc132.htm. Acesso em 29mar.2025.
BRASIL. Câmara dos Deputados. PLP nº 16/2025. Projeto de Lei Complementar. Altera a Lei Complementar nº 87, de 13 de setembro de 1996, e a Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025, para cumprimento do art. 149-B e para aplicação do princípio da neutralidade de que trata o § 1º do art. 156-A, ambos da Constituição Federal. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2483205. Acesso em 30 mar. 2025.
BRASIL. Lei Complementar nº 214/2025 de 16 de janeiro de 2025. Institui o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), a Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto Seletivo (IS); cria o Comitê Gestor do IBS e altera a legislação tributária. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp214.htm. Acesso em 30 mar. 2025.
BRASIL. Senado Federal. PLP 108/2024. Projeto de Lei Complementar. Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/166095
[1] Vide tramitação na Câmara dos Deputados: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2483205. Acesso em 30 mar. 2025.
[2] Vide tramitação no Senado Federal: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/166095. Acesso em 30 mar. 2025.
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